Elaborado
em 01/2006.
Resumo: O presente artigo visa estudar as
atribuições das guardas municipais e os limites do seu poder de polícia,
cotejando suas competências em matéria de segurança pública com a dos demais
órgãos encarregados desse mister, e as competências materiais e legislativas
dos entes federativos, previstas na Constituição Federal. Analisa-se a missão
constitucional das guardas (proteção dos bens, serviços e instalações dos
Municípios). Aborda-se também a questão do porte de arma de fogo por
integrantes das guardas municipais diante da Lei 10.826/2003 (Estatuto do
Desarmamento) e alterações da Medida Provisória 157/2003.
Sumário: 1.
Introdução – 2.Competências constitucionais dos órgãos de segurança pública 3.
Repartição de competências constitucionais materiais e legislativas em matéria
de segurança pública 4.Proteção dos bens, serviços e instalações municipais 4.1
Bens e instalações municipais 4.2 Serviços do município 4.3 Proteção do meio
ambiente e do patrimônio histórico, artístico e cultural do município 5.
Limites da atuação das guardas municipais. 6. Guardas municipais e policiamento
preventivo 7. Poder de polícia e guardas municipais 8. Armas de fogo e seu uso
e porte por guardas municipais 9. Conclusões.
Palavras-Chave:
Direito Constitucional – Direito Administrativo – Direito Penal - Direito
Processual Penal - Segurança Pública – Competências constitucionais – Guarda
Municipal - Polícia Militar – Armas de fogo – Estatuto do Desarmamento – Bens
do Município – Serviços municipais – Instalações municipais – Poder de Polícia
– Prisão – Prisão em flagrante.
1. Introdução
O
presente artigo visa analisar os limites do poder de polícia e as atribuições
das guardas municipais à luz da Constituição Federal de 1988.
Há
disposição específica sobre as guardas no texto constitucional vigente.
Encontra-se no Título V (DA DEFESA DO ESTADO E DAS INSTITUIÇÕES DEMOCRÁTICAS),
Capítulo III (DA SEGURANÇA PÚBLICA), artigo 144, par. 8º, que reza:
"Os Municípios poderão constituir
guardas municipais destinadas à proteção de seus bens, serviços e instalações ,
conforme dispuser a lei."
Diante do
justo anseio da sociedade por um efetivo combate à criminalidade, propostas das
mais diversas surgem sobre a missão das instituições relacionadas à manutenção
da ordem pública. E, nesse contexto, faz-se oportuna uma discussão sobre as
guardas municipais, seus papéis e limites de sua atuação.
Segundo
estudo do IBGE [01] (Instituto Brasileiro de Geografia e
Estatística) em 2004, 950 municípios tinham guarda municipal no Brasil. Em São
Paulo, dos 645 municípios, 194 dispunham desse órgão de segurança. Do total,
139 (14,6%) utilizam armas de fogo. O estado de São Paulo possui 85 municípios
em que as guardas são armadas (43,8%).
Ainda
segundo tal pesquisa, em muitas cidades as guardas desenvolvem atividades
diretamente ligadas à segurança pública. Além de sua missão constitucional, em
815 municípios elas efetuam ronda escolar e em 638, auxiliam as polícias
militares.
Ressalte-se
ainda a importância das guardas, reconhecida pelo legislador federal, como
integrante do sistema de segurança pública, conforme prevista na Lei
10.201/2001, alterada pela Lei 10.746/2003, que criou o Fundo Nacional de
Segurança Pública (FNSP). Neste diploma legal se prevê que o Fundo apoiará
projetos na área destinados inclusive ao reequipamento, treinamento e qualificação das guardas municipais (art. 4º,
inciso I), e que terão acesso aos recursos do FNSP os Municípios que mantenham
guarda municipal (art. 4º, §3º, I).
Desde a
promulgação da Constituição Federal de 1988 (CF/88) as guardas por vezes são
desvirtuadas de seus fins. Em alguns municípios elas são alvo de tentativas de
transformação em polícias municipais, dotadas erroneamente de poderes de
policiamento ostensivo e do dever de manter a ordem pública, o que nem de longe
era o objetivo dos constituintes.
Agrava-se
essa situação com a própria omissão do legislador federal, passados mais de 17
anos desde a promulgação da CF/88, em editar a lei que deveria tratar das
guardas municipais, conforme previsto em seu próprio texto.
2. Competências Constitucionais dos órgãos de
segurança pública
O art.
144, caput, da CF/88, dispõe que a segurança pública é exercida para a
preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio,
através dos seguintes órgãos:
"I – polícia federal
II –
polícia rodoviária federal
III –
polícia ferroviária federal
IV –
polícias civis
V – polícias
militares e corpos de bombeiros militares"
As
guardas municipais não são previstas expressamente no artigo acima transcrito.
Tal poderia levar a crer que elas não fariam parte do sistema constitucional de
segurança pública. Mas, numa análise sistemática da Carta Magna, o entendimento
contrário se impõe.
Façamos
um paralelo simples. O art.145 da CF/88, dentro do capítulo I (DO SISTEMA
TRIBUTÁRIO NACIONAL) do Título VI (DA TRIBUTAÇÃO E DO ORÇAMENTO), autoriza à
União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios a criação de tributos
divididos em três espécies: impostos, taxas e contribuições de melhoria.
Entretanto, nenhum estudioso de direito tributário negaria a existência de
outras espécies de tributos previstos no texto constitucional, mas fora do rol
do citado artigo, como os empréstimos compulsórios e as contribuições sociais.
Embora
não figurem no art. 144, as guardas municipais integram o sistema de segurança
pública da CF/88. Mas a própria ausência de menção no referido artigo nos dá
uma pista de que as guardas não possuem as mesmas responsabilidades dos demais
órgãos e o mesmo status constitucional. Tampouco podem transformar-se
num órgão policial dos Municípios.
O
professor José Afonso da Silva ensina:
" Os constituintes recusaram várias
propostas no sentido de instituir alguma forma de polícia municipal. Com isso,
os Municípios não ficaram com nenhuma específica responsabilidade pela
segurança pública. Ficaram com a responsabilidade por ela na medida em que
sendo entidade estatal não poderiam eximir-se de ajudar os Estados no
cumprimento dessa função. Contudo, não se lhes autorizou a instituição de órgão
policial de segurança e menos ainda de polícia judiciária. [02]"
Ousaríamos
dizer que as guardas municipais têm uma competência específica (proteger os
bens, serviços e instalações dos Municípios), limitada esta pelas próprias
competências específicas dos demais órgãos responsáveis pela segurança pública
previstos no art. 144 da CF/88.
E as
funções das guardas devem ser por bem entendidas em cotejo com as competências
materiais e legislativas da União, Estados-membros e Municípios previstas tanto
na CF/88, como nas Constituições Estaduais, conforme analisaremos adiante.
Cabe
menção, en passant, das competências dos órgãos de segurança pública do
art. 144 da CF/88. Ao final do rol saberemos que poderes as guardas municipais
NÃO possuem.
Conforme
o art. 144, par. 1º da CF/88, a polícia federal destina-se a:
"I – apurar infrações penais
contra a ordem política e social ou em detrimento de bens, serviços e
interesses da União ou de suas entidades autárquicas e empresas públicas, assim
como outras infrações cuja prática tenha repercussão interestadual ou
internacional e exija repressão uniforme (...).
II –
prevenir e reprimir o tráfico ilícito de entorpecentes e drogas afins, o
contrabando e o descaminho (...)
III –
exercer as funções de polícia marítima, aeroportuária e de fronteiras;
IV -
exercer, com exclusividade, as funções de polícia judiciária da União."
Por sua
vez, a polícia rodoviária federal e a polícia ferroviária federal possuem a
tarefa de promover o patrulhamento ostensivo das rodovias federais e das
ferrovias federais, respectivamente (art. 144, par. 2º e par. 3º, CF/88).
Pelo art.
144, par. 4º da CF/88, às polícias civis incumbem, ressalvada a competência da
União, as funções de polícia judiciária e a apuração de infrações penais,
exceto as militares.
"Às polícias militares cabem a
polícia ostensiva e a preservação da ordem pública; aos corpos de bombeiros
militares, além das atribuições definidas em lei, incumbe a execução de
atividades de defesa civil." Essa é a transcrição do art. 144, par.
5º, da CF/88.
Não
olvidemos a menção ao art. 142, caput, da CF/88, referente à missão das
Forças Armadas ("....destinam-se à defesa da Pátria, à garantia dos
poderes constitucionais e, por iniciativa de qualquer destes, da lei e da
ordem."). Estas ainda seguirão as regras que lhe são próprias no que
concerne à defesa de seu patrimônio e polícia judiciária (Decreto-Lei
1.002/1969).
A Câmara
dos Deputados (art. 51, IV) e o Senado Federal (art. 52, XIII), segundo a
CF/88, possuem cada qual polícia própria encarregada da sua segurança e da
manutenção da ordem em seus recintos.
Em suma,
as guardas municipais não podem exercer nenhuma das funções expressas como
exclusivas das instituições mencionadas no art. 144, caput, da Carta
Magna, e as previstas como sendo atribuição de outros órgãos, conforme exposto
acima.
Os
integrantes das guardas municipais que exercerem indevidamente alguma dessas
funções exclusivas de outros órgãos de segurança estará em tese exercendo
indevidamente uma função pública, estando sujeitos ao indiciamento nos crimes
de usurpação de função pública (art. 328 do código Penal) e abuso de autoridade
nos termos da Lei 4.898/65.
A questão
é diferenciar e identificar as situações fronteiriças de atentados à ordem
pública cometidos nos territórios municipais que poderão ser objeto de atuação
das guardas. Voltaremos adiante ao assunto.
3. Repartição de competências constitucionais
materiais e legislativas em matéria de segurança pública
Cabe aqui
um estudo sobre as competências constitucionais materiais e legislativas da
União, dos Estados-membros e dos Municípios no que concerne a segurança
pública.
Competência,
na definição de José Afonso Silva [03], é a "faculdade
juridicamente atribuída a uma entidade, órgão ou agente do Poder Público para
emitir decisões. Competências são as diversas modalidades de poder de que se
servem os órgãos ou entidades estatais para realizar suas funções".
A
predominância do interesse é o princípio geral que orienta a repartição de
competências num Estado Federal. Conforme Alexandre de Moraes [04],
à União caberá aquelas matérias e questões de predominância do interesse geral.
Os Estados, por sua vez, se referirão às matérias de predominante interesse
regional e aos Municípios tocam os assuntos de interesse local.
Exceção é
feita ao Distrito Federal (CF, art. 32, par. 1º), que acumula em regra as
competências estaduais e municipais, ressalvas feitas por sua vez à previsão do
art. 22, XVII, da Constituição (organização judiciária, do Ministério Público e
da Defensoria Pública do Distrito Federal e dos Territórios, bem como
organização administrativa destes).
É de se
mencionar as competências de cada ente integrante da Federação que concernem à
segurança pública, exceção feita às relativas a relações exteriores, ameaças
externas e defesa do território nacional, todas de incumbência da União.
À União
cabem as competências administrativas previstas no art. 21 da Constituição. No
que interessa ao tema, são: I - organizar e manter a polícia civil, a polícia
militar e o corpo de bombeiros militar do Distrito Federal (inciso XIV); II –
planejar e promover a defesa permanente contra as calamidades públicas,
especialmente as secas e inundações (inciso XVIII); III – executar os serviços
de polícia marítima, aeroportuária e de fronteiras (inciso XXII).
Aos
Estados-membros são reservadas privativamente as competências administrativas
que não pertencerem nem à União nem aos Municípios (CF, art. 30), e as comuns
(CF, art. 23). É a competência remanescente.
A
Constituição do Estado de São Paulo prevê nos arts. 139 e ss., no capítulo
sobre segurança pública, a estrutura de proteção da ordem no Estado e as
competências das instituições de Polícia, sem fugir dos parâmetros da
Constituição Federal.
Aos
Municípios cabe, em se tratando de ordem pública, conforme entendimento do art.
30 da CF, sempre tendo em vista o interesse local ( e podendo legislar sobre
esses assuntos, conforme o inciso I), controlar o uso, o parcelamento e a
ocupação do solo urbano e promover a proteção do patrimônio histórico-cultural
local, observada a legislação e a ação fiscalizadora federal e estadual.
Relativo
à algumas das competências administrativas comum, prevista no art. 23 da
Constituição, a todos os entes federativos cabe, segundo os seguintes incisos:
"I – conservar o patrimônio
público;
III –
proteger os documentos, as obras e outros bens de valor histórico, artístico e
cultural, os monumentos, as paisagens naturais notáveis e os sítios
arqueológicos;
IV –
impedir a evasão, a destruição e a descaracterização de obras de arte e de
outros bens de valor histórico, artístico ou cultural;
VI –
proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas formas;
VII –
proteger as florestas, a fauna e a flora.
XI –
registrar, acompanhar e fiscalizar as concessões de direitos de pesquisa e
exploração de recursos hídricos e minerais em seus territórios".
Tratemos
das competências legislativas. Nesse tópico as competências privativas da União
são previstas no art. 22 da CF, ao qual nos reportamos (destacando os incisos
I, XXI, XXII e XXVIII). Estas podem ser delegadas aos Estados-Membros (par.
único)
O art. 24
da CF prevê as regras de competência concorrente entre União, Estados e
Distrito Federal. As que interessam nosso estudo são: I – direito
penitenciário; II – conservação da natureza, defesa do solo e dos recursos
naturais e proteção do meio ambiente; III – proteção ao patrimônio histórico,
cultural, artístico, turístico e paisagístico.
Já sobre
as competências legislativas dos municípios, como mencionado, predomina o
interesse local (art. 30, I, CF), tendo tudo o mais que for expresso no art. 30
como baliza desse interesse. Chamamos especial atenção para os incisos VIII e
IX do artigo em tela, já que referem-se a competências relativas à proteção
ambiental já previstas em artigos acima estudados.
Da
leitura das competências constitucionais de cada ente federativo se conclui que
os municípios, no que se refere à segurança pública, tem como finalidade
principal a proteção do interesse local, sendo este a proteção do próprio
patrimônio , do meio ambiente e do patrimônio histórico-cultural local, do solo
urbano e dos munícipes. O município, sendo um ente autônomo, nos termos do art.
18 da CF, tem direito a preservar essa autonomia, e tal pressupõe a capacidade
de se defender, incluídas aí suas instituições, que necessitam de locais e bens
para funcionar (patrimônio), a prestação de seus serviços e o população que
habita seu território.
Não
obstante essa autorização para sua própria proteção e de seu povo, o Município
não tem autorização para constituir uma força policial própria. As guardas municipais
exercerão um papel específico em segurança pública, mas não será o de polícia
ostensiva ou de repressão.
4. Proteção dos bens, serviços e instalações
municipais
4.1 Bens e instalações municipais
Cumpre
aqui recorrer ao Código Civil Brasileiro (Lei 10.406/2002) a fim de obter uma
definição de bens. E, diante do conceito, traçar um limite para a atuação das
guardas municipais, dentro do estipulado pela Constituição ("...destinadas
à proteção de seus bens, serviços e instalações...").
Bens, conforme Clóvis Beviláqua,
"...são valores materiais ou imateriais que servem de objeto a uma
relação jurídica [05]"
Não é
qualquer bem que será alvo da proteção das guardas municipais, mas sim os
pertencentes ao município. E, dentro dessa categoria, os públicos.
O art. 98
do Código Civil de 2002 define: "São públicos os bens do domínio nacional
pertencentes às pessoas jurídicas de direito público interno; todos os outros
são particulares, seja qual for a pessoa a que pertencerem".
A seu
turno, o art. 99 e seu par. único do mesmo diploma legal dizem:
"São
bens públicos:
I - os de
uso comum do povo, tais como rios, mares, estradas, ruas e praças;
II - os
de uso especial, tais como edifícios ou terrenos destinados a serviço ou
estabelecimento da administração federal, estadual, territorial ou municipal,
inclusive os de suas autarquias;
III - os
dominicais, que constituem o patrimônio das pessoas jurídicas de direito
público, como objeto de direito pessoal, ou real, de cada uma dessas entidades.
Parágrafo
único. Não dispondo a lei em contrário, consideram-se dominicais os bens
pertencentes às pessoas jurídicas de direito público a que se tenha dado
estrutura de direito privado".
A missão
principal das guardas consistirá em dar proteção a esse patrimônio municipal,
bem como aos seus serviços.
Por
lógico, devemos entender que quaisquer dos bens contidos no art. 99 do Código
Civil, pertencentes aos municípios, podem ser objeto de proteção das guardas
municipais. Ressalte-se, para que se espanque eventuais dúvidas: ruas, praças,
edifícios em que funcionem as repartições municipais, escolas municipais,
qualquer imóvel sede de serviço prestado pelo município (seja ou não de
propriedade do município, inclusive os alugados ou cedidos às Prefeituras a
qualquer título) e outros bens móveis ou imóveis dos municípios, tais como
veículos, semáforos, radares, tampas de bueiros, postes, equipamento de
prevenção de enchentes, etc., enfim, tudo o que for de propriedade dos
municípios e de suas autarquias ou fundações, ou que estiver sendo por estes
entes utilizados para suas finalidades.
Tal vai
de encontro ao disposto no art. 23, I, da CF/88, já que aos Municípios cabe a
conservação do patrimônio público. Razão pela qual as guardas municipais estão
legitimadas a atuar a fim de reprimir atentados ao patrimônio municipal.
À guisa
de exemplo, os guardas municipais tem o poder de coibir a depredação e a
conspurcação de bens públicos, efetuadas por vândalos e pichadores. Essa
proteção em especial pode em tese estender-se para outros bens não apenas do
Município, mas sitos neste, pois a poluição visual é forma de poluição, com a
incumbência de ser pelos Municípios combatida (art. 23, VI, CF/88).
4.2 Serviços do município
Ao
falarmos em serviços do município, por óbvio falamos de serviços públicos. A
Prof. Maria Sylvia Zanella de Pietro define serviço público como: "toda
atividade material que a lei atribui ao Estado para que a exerça diretamente ou
por meio de seus delegados, com o objetivo de satisfazer concretamente às
necessidades coletivas, sob regime jurídico total ou parcialmente público. [06]"
As
guardas municipais tem como uma de suas funções a proteção dos serviços do
município. Tal não significa que devam elas executar esses serviços, mas sim
assegurar que aos municípios seja dada a oportunidade de prestá-los, garantindo
a segurança dos locais de prestação contra distúrbios e atividade criminosa
tendente a impedi-los.
Nesse
mister inclui-se a proteção dos servidores municipais encarregados de
prestá-los. Os serviços públicos são prestados por pessoas, e não por entes
abstratos. Tal pode ser interpretado com a elasticidade necessária a fim de
que, com essa proteção, efetivamente haja a atuação de certos servidores cujas
ações possam envolver risco pessoal, sendo objeto de oposição por quem tenha um
interesse contrariado. Tal engloba o apoio a atividades como fiscalização
tributária, vigilância sanitária, desocupação ou demolição de construções
irregulares e a preservação do meio ambiente
Entendemos
perfeitamente legítimo o uso da guarda municipal como uma força de garantia da
Municipalidade para que essa efetue determinados serviços. Não será
inconstitucional qualquer disposição em Leis Orgânicas ou leis municipais que
atribuam à Guarda Municipal a incumbência de garantir a execução de serviços
como os exemplificados. Com tal previsão, agindo a Municipalidade nos limites
da legalidade em sua atuação, não é necessário que o servidor municipal recorra
ao Judiciário ou às polícias para o exercício de seu mister, podendo recorrer à
guarda municipal.
Ocorrência
comum é a apreensão de produtos contrabandeados em notórios entrepostos da
informalidade, ou da mão de vendedores informais ("camelôs"), em
diligências efetuadas por guardas municipais. Nada há de irregular nisto, pois
há aqui violação à legislação tributária do município, lesado no seu direito de
arrecadar impostos. No caso se apresenta também um atentado ao comércio regular
e às leis de zoneamento, com mercancia realizada por vezes em áreas
residenciais. Só a atuação de fiscais municipais de tributos, desarmados, não
seria suficiente para coibir a atividade criminosa. E tratando-se de crimes de
contrabando e descaminho, permanentes e ensejando o flagrante a qualquer
momento, as guardas estão autorizadas a agir como qualquer do povo.
Outras
hipóteses em que é legitimada a atuação das guardas incluem proteção aos
servidores municipais encarregados de fiscalizar a ocupação irregular do solo e
de efetuar a demolição de construções irregulares (art. 30, VIII, CF/88).
A
proteção das guardas pode naturalmente estender-se para a proteção de serviços
concedidos ou permitidos dos municípios, como o transporte coletivo. Em que
pese o serviço estar a cargo de uma concessionária ou permissionária, ainda é
um serviço municipal. Em hipóteses de depredações de ônibus, por exemplo, sendo
cada vez mais comum ocorrer o seu incêndio por arruaceiros, as guardas não
precisam aguardar ordem ou autorização para agir.
A
efetuação de rondas escolares também não é vedada às guardas, pois trata-se da
proteção tanto de um serviço (ensino), como do patrimônio municipal (as
escolas).
Enfim, as
guardas estão legitimadas a atuar de forma a que os municípios prestem seus
serviços. Estes tem não só o dever de prestá-los, mas também o direito. E as
guardas podem tomar as medidas cabíveis a fim de preservar esse direito.
4.3 – Proteção do meio ambiente e do patrimônio
histórico, artístico e cultural do município
Ao
estudarmos as competências constitucionais dos municípios, vimos que estes
possuem sua parcela de responsabilidade na preservação do meio ambiente e do
patrimônio histórico, artístico e cultural (art. 23, incisos III, IV, VI, VII,
XI, e art. 30, incisos VIII e IX, CF/88).
Ressalvando-se
o que seja de atribuição das polícias, as guardas municipais terão atuação na
preservação dos bens naturais do município, bem como dos bens que tiverem
intrínseco valor representativo da história, arte e da cultura, sitos em seu
território.
Legitima-se,
destarte, a vigilância efetuada pelas guardas nos parques municipais, áreas de
preservação de mananciais, imóveis tombados por qualquer dos entes federativos,
florestas, margens de rios, praias e sítios arqueológicos, a fim de preservar
sua integralidade.
Já
exemplificamos no texto o combate que as guardas devem dar aos pichadores e
vândalos. Sendo a pichação ou grafitação um crime ambiental previsto no art. 65
da Lei 9.605/98, é dever dos guardas municipais prender em flagrante
delito quem seja encontrado conspurcando qualquer edificação ou monumento
situado no Município, seja ou não de propriedade municipal.
A atuação
das guardas municipais se estende a qualquer crime ambiental previsto na Lei
9.605/98.
De outra
forma não se poderia entender a existência de uma competência comum aos entes
federativos, previstas no art. 23 da Carta Magna, e que incluem os municípios,
se estes não pudessem tomar as medidas necessárias para preservar o que é de
sua incumbência.
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